上篇：出北京记

　　几乎是春节后直至8月，北京朝阳、通州两个人口稠密区见证了一群家长近乎徒劳的辗转。开学之后，各个教育系统机关入口处的人潮才逐渐散去，6月的朝阳区教育委员会，一天的新生入学申请受理数一度排到300号。

　　这些不具有北京户籍的家长或多或少搁下了工作，用近乎半年的时间成本，想要获取他们出生成长在北京的孩子在这里接受义务教育的资格。

　　事件起因于2014年春天开始的递交小学入学申请的环节，各区县的“外地”学童就学政策发生变动，在以往的“五证”上添上了更多细节。丰台区要求父母一方在丰台务工，昌平区则规定暂住证办理日期必须在去年之前。反应最为强烈的朝阳、通州区还对父母双方的社保缴纳方式提出了更具体的要求，如通州区明文规定需“在我区”工作并缴纳社保，部分朝阳区家长提到，审核申请材料时对社保也有所要求。

　　大批随迁子女们随即被拦在公立学校的校门之外。由于小儿子未取得一纸就读证明，8月20日，身心俱疲的沈虹(化名)带着一双儿女回到了老家河北沧州献县。她换掉了北京的手机号码，并着手装修一间闲置了十多年、有些泛潮的屋子。

　　沈虹的丈夫平日忙于运送机器、展柜，常常夜里发货，凌晨才回到家中，有时去山东济南，一跑就是好几天。为了保住丈夫每月七八千元的收入，这个家庭决定分离。

　　沈虹的遭遇不是惟一。根据财新记者获得的数据，截至5月27日，学龄人口信息采集截止前夕，参加信息采集、获得小学入学资格的非京籍儿童仅有5.8274万人，较上年减少了1.6万多人。更有一些常住的“外地”家庭在“中考”等环节碰壁。

　　2001年，国务院第一次明确解决流动人口适龄儿童义务教育问题的“两为主”原则，即“以流入地政府为主，以全日制公办中小学为主”。在此顶层设计之下，集中了全国优质资源的北京也面临着严酷的现实条件，人口数量增长过快，中心城区功能疏解缓慢，大气污染、垃圾污水治理任务艰巨。可持续发展带来的挑战，造就了人口调控命题的重要地位。

　　一时间，公共服务均等化的憧憬成疑。持续了近半年的拉锯终至尾声，对坚持讨要说法的非京籍家长而言，好消息并未到来。疑惑、焦虑、无助和愤懑从城市的一角蔓延开去。

　　政策门槛调整

　　每年的4月和5月之交是“幼升小”家庭递交小学入学申请材料的时间。在此之前，多数京籍家长们并未过多担心孩子的入学问题。

　　他们大多备齐了此前入学手续所要求的“五证”，即在京务工就业证明、在京实际住所居住证明、全家户口簿、在京暂住证及户籍所在地开具的无人监护条件证明。这也是4月18日出台的《北京市教育委员会关于2014年义务教育阶段入学工作的意见》中明确开出的条件。

　　只有在递交材料，并获得区街道办事处或乡镇人民政府开具的在京就读证明之后，孩子才能得以入学。

　　与此同时，《意见》在提到“五证”之后保留了“等相关材料”的说法，为各区县出台细则、解释提供了空间。

　　1月3日，沈虹就曾收到过朝阳区小红门乡下发的一份清单。她所诧异的是，除历年需要的“五证”，清单中还包含父母双方连续三个月以上的社保等。平时帮人换煤气、送资料、缴费的她没有单位，丈夫驾驶自己的车跑运输，仅和有业务来往的公司签订合同，说明劳务关系，两人没有能为其缴纳社保的单位。所幸，10天之后，她收到了此规定作废的短信，便不再挂记。

　　“以往每年都是乡里直接下发借读证，但今年还要把材料交到区里审。”4月30日是小红门乡上交材料的第一天，沈虹拿着“五证”前往乡政府，却因没有社保证明被打了回来。5月6日下午，她托人打听到教委不再要求社保，隔一天又交上了材料。

　　她暗自高兴，也疑窦丛生。乡政府关于是否需要社保的说辞，在接下来的数天内变动了三四次。“我们根本追不上。”25日，她得知审批未过，拦路的正是社保。

　　家长们困惑的是，5月出台的《朝阳区教育委员会关于2014年小学入学工作的意见》及其他区县的政策中几乎都对“五证”予以了确认，且未新增对其他材料凭证的要求。实际情况却是，政策在落实过程中依赖口头传播，始终没有清晰的文件，且层层加码。

　　财新记者了解到，就朝阳和通州两区引起强烈反应的社保一项，不仅由于其陡然增设，此外还要求父母在居住区县缴纳，在规定期限内不能存在中断。鉴于此，财新记者接触的两名朝阳区家长由于工作地分别在东城区和丰台区，其孩子均无缘公办小学。

　　住在朝阳区高碑店乡的河北人王蓓(化名)近几年也当起了小时工。她丈夫的单位此前称可以为其缴纳社保，但不提供证明，两人担心钱白白流走，因此均未缴纳。

　　从乡里得知需要三个月的本区社保证明后，5月18日，她找到中介公司，将夫妻两人的单位和社保挂靠过去，以每人每月1500元左右的价格补交。次日，她揣着“五证”、缴费发票再度前往乡政府。6月中旬，王蓓从朝阳区教委处得到口头回复，必须具有5月25日前连续六个月的社保证明，此刻为时已晚。

　　5月14日递交材料后，崔岩(化名)多次查询办理进度未果。6月16日，她在崔各庄乡政府见到了结果反馈单。她翻阅了一摞单据，发现除去孩子的姓名和编码，内容几乎一致。“全是被社保卡下来的。”

　　经年的拉锯战

　　家长们的不解有其依据。早在2001年，国务院出台了《关于基础教育改革与发展的决定》，第一次明确解决流动人口适龄儿童义务教育问题的“两为主”原则，即“以流入地政府为主，以全日制公办中小学为主”。

　　同年，为落实上述决定，北京要求“保证在京合法居住的流动人口的子女接受九年义务教育”，其主要方式是“安排在公办中小学借读，利用富余校舍及师资条件开办专门学校”，对接收条件并未有明确要求。

　　2004年，北京又出台规定，免除了借读费，并要求区县政府主导此工作，“按学校实际在校学生人数和定额标准划拨生均经费”。家长们口中的“五证”在此时初具雏形，之后屡被提及。今年6月底，面对今年备受关注的随迁子女入学难问题，北京市教委公开称，“五证”审核是基于“在教育资源相对紧张的前提下，结合首都功能定位和经济、资源特点”提出的。

　　实际上，即便没有附加条件，“五证”的办理也显得琐碎。已在北京工作十多年的崔各庄乡家长杨先生为了准备“五证”，曾回到老家盖章、费尽周折。然而，他的社保缴纳地在丰台，妻子则在家照顾孩子，未缴纳社保。不满足朝阳区规定的他不得已将孩子送往了私立学校。

　　随迁子女们的选择空间并不宽裕。大门半开的公办小学之外，自发建立、入学时不需严格审核的打工子弟学校也逐年减少。

　　打工子弟学校设立的依据来自于1998年国家教委、公安部下发的《流动儿童少年就学暂行办法》，其中允许公民个人举办专门招收流动儿童少年的学校或简易学校，简易学校的设立条件可酌情放宽。公立学校对随迁子女开放的初期，地方政府仍然允许学校收取借读费和相应的杂费，高额费用将他们推向了打工子弟学校。

　　直到2009年，北京市才出台文件，免除了公办学校中随迁子女的杂费，并将民办学校义务教育阶段学生纳入免除学杂费的范围。此时，北京市打工子弟小学的数量和学生人数已颇具规模。北京市教科院副研究员卫宏曾对财新记者透露，其中没能获得审批的学校占50%以上。

　　也因此，对打工子弟学校的拆迁、关停，公众早已不陌生。它们地位尴尬，无法整改达标通过办学审批程序，但因公办学校的入学门槛依然较高，大量打工子弟难免无学可上，按照当时“分流一批、规范一批、取缔一批”的原则，又经过几年的“取缔”和“规范”，至今仍有一些学校幸存。

　　政策再次发生变动是在2013年9月5日，国务院法制办公室在拟修订的《民办教育促进法》中，对“违反国家有关规定，擅自举办民办学校”的处罚措施作了大幅度的改动。处罚措施由原条文中的“责令限期改正”改为“取缔”“罚款”，若涉及违反治安管理行为或构成犯罪的，也要依法追究相关责任。因父母的境况而游离于公立学校之外的随迁子女，去向多数晦暗不明。

　　城市“重负”何来

　　在四处奔波、反映孩子就学难题的日子里，一种口头解释在家长间流传：严苛的政策条件是响应中央关于控制特大城市人口规模的具体措施之一。

　　北京第六次人口普查显示，1990年至2010年，外来人口增加了650.9万人，增长了12.1倍，占常住人口增量的74.3%，大多聚集在城乡接合部地区。

　　人口膨胀同样体现在入学人数上。官方数据显示，2003年以来的10年间，北京小学生入学数量从8.26万起跳，翻了1倍多，平均每所小学每年入学人数从50人增长到151人。在去年的招生中，非京籍占比超过了45%。

　　与此有关，2014年北京市《政府工作报告》中也鲜明地提出，要加强人口规模调控。其中包含两方面，常住人口增速下降，以及流动人口总量控制。今年1月，朝阳区区长吴桂英在接受媒体专访的时候也指出，坚持“以拆减人”“以房管人”。

　　一些急于让孩子们办好入学手续的家长们在四处碰壁后才警觉，自己的家庭或许正在成为新一轮被清退的对象。

　　21世纪教育研究院院长、国家教育咨询委员会委员杨东平认为，北京部分区县抬高教育门槛的动作，是对外来人口严格管控的整体性反弹，出于北京人口控制的大气候。

　　事实上，此轮清退外来人口，不仅限于北京，其他某些大城市有关政策施行得也让人感觉严厉而强硬。

　　杨东平也提到，这次政策波及的很多家庭，其实并不属于政府想要“清除”的“低端劳动力”，其中不乏毕业后留京工作多年、稳定缴纳社保、甚至在京置业的白领。即便是要最终疏散所谓的“低端人口”，他们所在的工作单位明年可能被迁出北京，例如一些劳动密集型的交易市场，今年也还是应该让他们的孩子在京读书。

　　人口问题专家黄文政、梁建章则撰文指出，不是孩子太多，而是规划和教育部门“缺乏预见”的行为，导致北京学校容量严重不足，“无法给增加的孩子提供最基本的义务教育”。

　　实际上，在严格的计划生育政策下，北京本地户籍小学生源逐年下滑。黄文政、梁建章认为，由于学龄人数减少，北京曾大量裁并学校，使小学数量呈下降趋势，从2003年的1652所降至2012年的1081所，直到2013年才有所回升。

　　这一安排，显然和近几年非京户籍常住人口的快速增加所带来的教育需求扩张逆行。

　　教育部教育发展研究中心基础教育研究室主任汪明对财新记者表示，义务教育规划布局“缺乏前瞻性”是一个带有普遍性的问题，虽然调整将会是一个持续的过程，但如何避免“大起大落”、大规模撤并或者新建学校，无疑对科学预测教育需求提出了更高要求。

　　汪明认为，在新型城镇化背景下，像北京这样的特大城市，需要对户籍人口和非户籍人口两方面需求统筹考虑。

　　曲折返乡路

　　有分析认为，虽然“两为主”原则对流入地政府提出了教育经费投入和管理上的要求，却未对各层级政府的教育财政支持加以明确。随迁子女遭遇入学难的重要原因，在于流入地政府面临较大的教育经费压力。

　　虽然《义务教育法》规定，义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，但目前，针对随迁子女教育经费，中央财政采取的主要是“以奖代补”方式，对接收随迁子女较多、条件薄弱的城市公办学校提供经费支持，补贴力度有限。

　　根据财政部数据，2008年-2012年中央财政共安排进城务工农民工随迁子女奖励性补助资金158.3亿元，其中，2012年补贴共50.3亿元。然而，随迁子女教育经费对于地方财政仍有很大压力，北京市教委就曾表示，“十一五”以来，每年为随迁子女教育投入经费超过10亿元。

　　不仅是北京这样的特大城市，浙江省瑞安市在解决随迁子女入学时，财政压力也十分明显。财新记者此前报道，2003年起瑞安市便力推农民工子女享受教育同城待遇，政策执行以来，每年来瑞安读书的学生人数，都以4000人-5000人的速度增加，财政负担也在不断加大。

　　瑞安市教育局一直希望全国能够建立“教育券”一类的制度，让中央的转移支付“跟着孩子走”。“一方面杜绝流出地吃空饷的现象，同时又能分担流入地的压力，提高流入地的接收积极性。”但目前，“教育券”实施仍在探索和试点阶段，教育部则认为，“尚不具备在较大范围内推广的条件”。

　　也有一些学者认为，中国各地的教育投入应当建立起类似美国房产税的制度，强化学区自治概念，而对于流动学童的入学，目前还应加大中央财政的转移支付力度。“教育是公共产品，政府应该承担责任”，针对中国的流动儿童教育问题，长期关注中国教育均衡问题的美国斯坦福大学国际研究所教授ScottRozelle曾对财新记者如是强调。

　　但新政策的形成总难免经历漫长的等待，结局更难卜知。截至发稿前，仍有一批孩子没有决定去向。他们等待的是9月15日，《北京市2014年义务教育阶段入学工作时间表》中规定的学籍最终生成的时日。

　　中小学校已经陆续开始正常教学，但搁下工作、专心奔波的家长们并未彻底散去。

　　王蓓至今还在争取。9月3日上午，她前往区教委时，还有几十名家长聚集于此，其中一人在门前摆出板凳，孩子坐着看书、写作业。

　　为了保住孩子就学的权利，不乏有家长“抱团”，诉诸法律。7月15日，10名来自崔各庄乡、平房乡的家长将一沓行政诉讼状交至朝阳区法院，要求各乡政府及教委向孩子发放就读证明。

　　在北京今年的中招程序中，随迁子女无法报考普通高中，只能报考中职类学校，此规定一出，民间疾呼的“异地高考(课程)”在北京遂成泡影，八名初三学生家长便将北京市教委告上法庭。不过，中职类学校“3个3”的门槛也不低，要求父母合法稳定职业已满三年，在京连续缴纳社会保险已满三年，随迁子女具有本市学籍且已在京连续就读初中三年，诸多学生因无法满足条件而辍学返乡。

　　8月中旬，决心留在北京继续争取的王蓓把孩子送回老家，担心对孩子照顾不周之余，也算是做二手准备。然而，这个算盘打得并不如意。回到河北承德后，当地的校长告诉她，7月初就该来登记父母双方的身份证号，现在报名已经截止，想上学必须再读一年学前班。

　　她陷入无从选择的焦虑。倘若回老家，2007年9月出生的女儿入读一年级时，刚好赶上过8岁生日，总显得有些迟。北京的明年也不值得等待，孩子会由于不再是“适龄儿童”而难以入学。“我和丈夫来北京12年，孩子在这里出生、长大。现在就两条路，一条失学，一条留守。”

　　公立学校的门被堵上，不设置严苛审批的私立学校热度渐升，受到了一些具备足够经济实力的家庭的青睐。朝阳区家长阿坤在东城区工作并交纳社保，因此只得转投学费5000元每学期、离家12公里的私立学校。另一名家长杨先生告诉财新记者，金钱上能承受，心里却不舒服，原本肯定希望能享受北京优质的教育资源。

　　王蓓告诉财新记者，除了少数教育部认可的，其他私立学校都无法提供正规学籍，若要就读，需先将学籍挂靠在老家的小学。她找不到可托的关系，也担心两三年之后不再得到老家学校的许可，孩子届时成为“黑户”。

　　“大部分孩子回老家当留守儿童了，留京根本没有希望。”主要面向打工子弟招生的朝阳区同心实验学校沈金华校长这样对财新记者表示。通州的家长代表李女士称，材料没有通过审核的家庭，一半以上选择回老家，剩下的选择了找临近通州的燕郊等地的学校。

　　对已经回到老家的沈虹而言，除了照顾两个孩子，她还没想好接下来能在农村做些什么。她不忍自己的孩子被制造成留守儿童，也不忍给家乡年事已高的父母再添麻烦。不过，与丈夫的别离，却使她成了一名“留守妇女”。

　　在此之前，为了保证能进入优质的小学，沈虹送了4000元的礼，将孩子送进了公立小学的学前班。实际上，她的大女儿刚刚在这里读完四年级。按照先前的设想，今年9月起，姐弟俩就可以相互照应、一同回家了。只是熟悉的道路变了。老家的地不好走，三里土路，下大雨就得停课。令沈虹更为歉疚的是，本该上五年级的女儿原本在绘画道路上走得顺风顺水，但老家的学校只上语文、数学，不怎么重视音乐美术。

　　沈虹最后一次来到北京的学校是在7月中旬女儿的结业仪式上。走廊上，她遇见老师，询问起女儿的考试成绩。“挺好的，有前十名。”她当即哭了出来。

　　家庭离散，孩子回到陌生的家乡，无疑已成为中国城市发展中的一道隐秘伤口。

　　下篇：北京“教育控人”真相